媒体：注册制推出将早于《证券法》整体修订

一跃千里

      股票发行注册制正式推出有望早于《证券法》的修订整体完成。至于现行法律与注册制的要求相抵触，全国人大常委会将采取一些特殊的办法来解决，包括授权国务院调整股票发行有关行政审批的实施，或对《证券法》进行一次必要的小范围修改两种途径。

　　股灾后的首批新股上市在即。这批按照老办法发行的新股仍然冻结了巨额资金，给货币市场和股票市场都带来一定冲击。另一方面，证监会新闻发言人在最近一次例会上表示，证监会和证券交易所正在组织研究与注册制相关的配套规章和规则。

　　自十八届三中全会决定明确提出股票发行注册制改革以来，证监会始终将其作为一项重要任务。按照注册制的内在要求，现有发行上市的盈利门槛须取消，发行审核这项行政审批也将消失，发行审核委员会不复存在，取而代之的是交易所的上市委员会。这些调整都必须以《证券法》的修订为前提。但是今年4月《证券法》修订草案进行一读之后，未能在8月份进行二读；突如其来的股灾是背后的重要原因，拖慢了立法进程。

　　这一现实显然落后于证监会在2015年年内落实注册制的计划，加速推进立法变得更加紧迫。事实上早在今年年初，鉴于《证券法》总体修订工作争议较大、进展晚于预期，证监会就已经在推动全国人大常委会先修改注册制改革必要的若干法条，从而加快改革进程。

　　注册制提速需要必要的法律授权。据财新记者了解，目前存在两种方案。一是仿照上海自贸区的案例，由全国人大常委会授权国务院，调整有关股票发行的行政审批。2014年年初，国务院根据全国人大常委会的授权，在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批。

　　另一种办法，是全国人大常委会直接通过对现行《证券法》的小范围修改，专门针对注册制的改革要求，删除或修订部分法条。比如删除有关公开发行上市的持续盈利要求，取消证券监督管理部门的行政审批职责，规定注册审核机制的原则等。2015年4月，全国人大曾经对五部法律进行修改，其中《证券法》修改了有关并购重组审核的若干法条。

　　在以信息披露为中心这一原则上，注册制与现有的核准制并无实质性差异，但是将更专注于信息披露的齐备性、一致性和可理解性。二者在审核机制上的区别，将主要体现在责任划分。由于监管部门不再对股票发行作实质性判断，其对股票发行的注册也不应理解为一种“政府信用背书”；证监会也因此处于相对超然的地位，将主要负责对交易所注册审核行为的事中和事后监管。

　　接近监管部门的人士告诉财新记者，目前证监会和交易所层面有关注册制的规章与规则已经比较完备，法律授权的问题一旦解决，即可公开征求意见。这些规章与规则形成的制度体系，首要的就是解决注册制下交易所注册审核与证监会监管之间的关系。

　　证监会主席助理黄炜今年6月在参加“陆家嘴论坛”时曾对上述关系作了一些表述：企业申请股票公开发行并在交易所上市交易的，应当向证券交易所报送申请文件。证券交易所履行审核职责，形成正式审核意见。证券交易所审核同意的，应当在规定时间内将发行申请文件报送证监会注册。证监会自收到申请文件之日起规定时间内未提出异议的，注册生效。

　　他还提到，在交易所履行审核职责、承担审核责任的前提下，必须对现行股票发行审核委员会的审核机制作出调整，取消证监会的发行审核委员会，交易所内部可以设置上市委员会对交易所审核部门提出的审核报告进行审议，通过集体讨论形成合议意见，不再实行票决制。

　　黄炜进一步表示，证监会将对交易所的注册审核建立专门的事中核查制度，及时纠正违法违规行为，发现涉及犯罪的，坚决移送公安机关追究刑事责任。

　　除了证监会和交易所的关系，制度体系还特别强调了发行人和中介机构的责任。但是证监系统内的规章制度只能对中介机构构成更强的约束。这些约束包括先行赔付、质保金和黑名单制度等。

　　发行人和中介机构都应对信息披露质量承担必要的民事赔偿、行政处罚甚至是刑事责任。从目前的实践来看，加大失信违约的成本十分必要。但是这些内容涉及的法律问题更为复杂，势必还是需要《证券法》的修订全面完成。

　　一位资深投行人士称，注册制改革无法“单兵突进”，需要整个法律体系趋于完善。“上市公司大股东违规减持可以罚没几千万，但是造假上市的、财务欺诈的就罚几十万元，违法成本还是太低。”