三会合并吗？中国金融监管改革路径研究

方天问

建立现代金融监管框架的必要性

为什么要建立现代金融监管体系？习近平主席在《制定十三五建议的说明》中指出，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场 发展的金融监管框架。此外，习主席还指出，党的十八届三中全会就加强金融监管提出了完善监管协调机制的改革任务。

什么是现代金融？传统金融一般指银行金融，银行的职能就是“存、贷、汇”。其主要风险是信用风险。对比之下，现代金融是广义金融，除货币市场外，重要的是资本市场，除股票债券外，还有金融衍生品市场，影子银行、民间金融、互联网金融。混业经营、控股公司是金融机构存在的主要形式。

目前来看，金融国际化是各国金融发展主要的趋势，而这也意味着金融风险出现了新的特点。金融风险的主要特征是：其一，金融风险会在国际间传播；其二、金融风险从传统的信用风险转化为市场风险；其三、金融风险更多地表现为系统性风险。金融风险的新特点要求金融监管理念、方式、甚至监管机构都要发生相应变化。近年来英美等发达国家都对金融监管体系进行了改革，而改革是向集中统一、综合监管方向发展。

中国金融监管体系的沿革

众所周知，从1949年新中国成立到1978年开始实行改革开放政策之前，中国实行严格的计划经济管理体制，当时中国几乎没有金融市场，一切信用归银行，而且相当长的时间里，中国只有一家银行即中国人民银行（以下简称人行），它既从事信贷业务又有金融监管的职能，当时可谓是集中统一的金融监管体制，当然是严格和简单的统一监管。

80年代以后中国金融体系发生了很大变化，首先就是分出或成立了中国农业银行、中国建设银行、中国银行、中国工商银行，1983年9月中国人民银行成为独立的中央银行。当时中国的金融市场还不发达，银行以外的金融机构还不多，因此，在1984至1993年的一段时间，中国人民银行是中国金融监管的主要机构，中国人民银行曾经集货币政策和所有金融监管与一身。在这10年里，中国仍然实行的是集中统一管理体制。

90年代以后，中国金融体系发生了更大的变化。以1990年上海证券交易所和深圳证券交易所的成立为标志，多层次资本市场逐渐发展起来，除了四大国有商业银行外，其他股份制商业银行纷纷建立，外资银行开始进入中国，非银行金融机构迅速发展，其中保险公司和保险市场发展迅猛。在这种情况下，但靠人民银行进行金融管理已经显得力不从心。此时的中国人民银行是一个超级中央银行。此后，随着我国金融事业的发展，特别是证券和保险行业的快速发展，我国在90年代以后陆续成立了中国证券监督管理委员会（简称证监会）、中国保险监督管理委员会（简称保监会）和中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。



中国目前实行的分业监管的金融监管体系是与中国金融业实行分业经营的实际状况分不开的。在中国金融市场不发达，金融结构很不合理，混业经营的条件不成熟的情况下，金融业实行分业经营，即银行业、保险业、证券业和信托业分业经营、分业管理、分设机构是完全必要的。金融业分业经营是从防范金融风险的角度考虑的。由于现阶段中国银行和其他金融机构的内部约束机制较为薄弱，各类金融机构承担不同的金融业务。从外部监管方面看，尚不具备综合监管和统一监管的条件，因此，在中国对金融业实施分业监管是中国金融业健康发展不可逾越的重要阶段，是适合中国国情的一种必然选择。

正是在这种监管体系的作用下，促使中国金融业市场有序的运行和健康发展，防范了多种金融风险，并使中国的金融结构逐渐合理，使金融体系逐渐成熟和完善起来。中国金融的的分业监管体系发挥了专业化金融监管的优势，针对不同行业的风险特征，实施不同的监管政策。因此，由人行、证监会、银监会和保监会分业经营和监管的格局，有利于加强对银行和新生的证券和保险行业的专业化管理，有利于防止在我国金融业管理水平不高的阶段因混业经营而产生金融风险。中国的“三会一行”的金融监管体系在一定时期适应我国金融发展的实要求。

中国现行金融监管体系存在的问题

但是随着经济的不断发展，金融结构也变得日益复杂，一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品、互联网金融等在中国不断涌现，混业经营大势所趋，中国金融市场国际化的不断发展，这对现行分业金融监管的有效性提出了严峻的挑战，集中体现在以下几个方面：

第一，在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效的协调机制。第二，分业监管易产生监管真空和监管套利。第三，分业监管易导致重复监管，增加监管成本。第四，很难适应金融混业经营和金融控股公司发展金融监管的需要。难以对金融创新进行有效监管。第五，中国加入世贸组织以后，外资金融机构大举进入，其中很多金融机构是混业经营，综合优势明显。第六，从国际金融危机对中国金融监管的启示来看，混业经营也成为大趋势。第七、去年发生的“股灾”及后来的“救市”说明目前金融监管的脆弱性和各监管部门协调性很差。

而中国金融目前也面临四大风险：其一是汇率、利率、国际资本流动性等金融国际化风险；其二是银行不良资产风险、地方债务风险、高杠杆风险、其他债务风险（企业债券、民间金融）等信用风险；其三是互联网金融、衍生品交易、资产管理、财富管理风险等金融创新风险；其四是其他有可能引发系统性风险的问题。

频繁显露的国际国内金融风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾，也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方 向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。

如何建立健全现代金融监管框架？

对金融监管体系改革，建立适应现代金融市场的金融监管框架，已经达成共识。但建立什么样的监管体系，改革路径，有不同意见，也提出了很多不同的方案：

目前业内主要有五种备选项：第一种是“顶层协调”方案：即在更高层次设立中央金融工作委员会，统筹协调“一行三会”金融监管；第二种是“一行一会”方案：合并“三会”为国家金融监管委员会，与央行共同承担监管责任。第三种是“一行两会”方案：将银监会并入中央银行构成“一行两会”基本格局，同时对证监会和保监会职能加以调整。第四种是“一行三会”功能重组方案：保持现有格局不变，“三会”专注监管目标（剥离其行业发展目标），对金融机构和业务实施微观审慎监管；同时将系统重要性金融机构和金融控股公司、系统重要性金融基础设施的监管和金融业综合统计交由央行负责。第五种是“单一央行”方案：即央行与“三会”合并成为兼顾货币调控和金融监管的“单一央行”。

而目前业内对于现代金融监管体系基本有两种意见：第一种意见主张恢复由央行“大一统”监管监管的格局。即撤销“三会”合并到央行中去，由央行进行统一的金融监管。（主要借鉴英国模式）；第二种意见是合并“三会”成立新的金融监管机构，与央行共同监管。“双峰”监管模式。

改革路径之一：恢复中央银行“大一统”监管格局

这种路径主要有三大要点：

（一）中国可以借鉴英国的经验，参照中国外汇管理局模式，将银监会、证监会和保监会作为副部级单位纳入央行统一管理，由央行副行长出任三家监管机构主席，在时机逐步成熟后将三家机构的职能进行合并成立金融审慎局（PRA）和金融行为局（FCA）负责微观审慎监管；并在央行下设金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎监管。央行主要负责顶层设计和重大政策决策以及金融监管政策的统筹协调。

（二）以现有的金融监管联席会议成员为基础成立金融稳定委员会，进一步强化其对系统性金融风险的监管职责和金融监管协调职能；同时进一步强化央行的监管权限，借鉴美联储的做法将国内系统重要性金融机构以及金融控股公司划归央行监管。

（三）通过过渡性政策安排，逐步将银行、证券和保险的监管职能重新收归央行大框架下管理。

改革路径二：成立中国金融监督管理委员会

我认为将中国金融监管重新划归中央银行的“大一统”模式，并不可行，理由也有三点：第一，当初“三会”央行分出来，就是因为金融市场金融机构多重化，央行无力监管才分出来的，现在比分出来的时候复杂得多，又回归央行，央行有能力既进行宏观调控又进行微观监管吗？能管得好吗？第二，现在的“三会”都是部级单位，把他们变成总局级单位（副部级），变成人民银行的下属单位，实际上是削弱看监管部门的权力和权威。而且合并很难操作。第三，现在世界各国授予中央银行非常大的监管权力。金融监管与货币政策和宏观调控目标是相矛盾的。目前中央银行的主要职能是“货币的银行”、“银行的银行”、“政府的银行”。它无法对多重金融市场和金融机构进行具体监管。如果把“三会”取消重归人行，不仅是历史的倒退，而且可能会造成监金融管新的混乱。



中国金融监督管理委员会（以下简称“中国金监会”），进行综合金融管理，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制订金融法律、法规，协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，集中收集监管信息，统一调动监管资源。通过统一的监管机构，对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管，以维护金融业的稳定发展。中国金监会可以针对金融监管的真空及时采取相应措施，划分各金融监管部门的职责范围，协调各监管部门的利益冲突以及划分监管归属等。

中国金监会是直属于国务院的中国金融监管的最高机构，其负责人应当由国务委员或国务院副总理担任。中国金监会主要通过对金融控股公司总公司进行直接监管实现对金融业的强有力的监管。

未来金融监管框架结构设计中国金监会对中国金融机构和金融市场进行统一监管。现在的银监会、证监会和保监会变成金监会的下属的单位。如果中国金监会是部级单位，银监会、证监会和保监会则为总局级单或局级单位，或改为银监局、证监局、保监局，分别对银行业、证券业和保险业进行监管。同时增加金融创新局，监管互联网金融和金融衍生品。

为了更好地发挥中国金监会的作用，我们建议在金监会下设立三个委员会，一是成立金融审慎监管委员会，将原来“一行三会”的宏观与微观审慎性监管职责转到该委员会，该委员会更多的负责起宏观审慎性监管职能。二是成立投资者保护委员会，负责业务运作与投资者保护，该委员会对金融衍生产品进行审查，对投资者进行提示与告知，协助投资者的投诉的仲裁甚至诉讼。三是成立金融稳定委员会（原来在中国人民银行下属有一个金融稳定局，但从目前的情况看，它很难但当起金融稳定的职责，可考虑将其合并到金融稳定委员会中），负责金融体系的整体稳定性，同时制订金融监管的各项法规和政策。

曹凤岐：三会合并吗？中国金融监管改革路径研究

中央银行仍然担任部分金融监管职能。即中央银行除了制订和执行货币政策、进行宏观经济与金融调控外，还负责监管货币市场和外汇市场。形成金监会为主与中央银行分工协作，共同进行金融监管的格局。

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