五大领域特许经营向社会资本开放 释放巨大空间

上官阳荣

“特许经营将成为未来调动我国规模巨大的社会资本的主力模式。”

日前，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称《办法》。政策权威人士向《瞭望》新闻周刊记者就此解读说，特许经营模式相比近期热议的PPP模式，概念清晰、范围明确、管理操作相对规范可行，更符合当前国情现实，也有广泛实践基础，便于各方面理解接受。

采访中，国家发展改革委法规司司长李亢也表示，PPP模式是对公私合作的统称和概括，国际上缺乏统一、权威和明晰的认知，比如民营化、私有化的公私的协作伙伴关系，具体到我国实际情况也存在众多争议和分歧。为了加快调动我国规模巨大的社会资本的积极性，重点推进特许经营是一种符合国情的理性决定。

目前，我国是全球拥有特许经营体系最多的国家，整体上处于“散、小、差”的状态，主要集中在商业流通领域。2004年，建设部也曾出台《市政公用事业特许经营管理办法》。此次出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，由国家发展改革委等六部门起草，国务院常务会议通过，所涉领域规模更大，含金量更高，也反映出决策部门对之的冀望更重。

据国家统计局数据，2014年我国民间固定资产投资占全国固定资产投资的比重为64.1%，达32.16万亿元。而截至今年一季度，我国住户存款和非金融企业存款之和为94.31万亿元。由此对照可见，就我国民间资本而言，现有的市场投资领域相对饱和，资金闲置和投资压抑严重。

此次《办法》明确将能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等五大吸纳资金规模巨大和投资收益含金量高的行业，开辟为特许经营的领域，并提出最长30年的运营期限，明确国家鼓励包括政策性开发性金融机构参与，专门规定“行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行”，而且还将推动基础设施和公用事业特许经营的国家立法进程。

国家发展改革委秘书长李朴民表示，《办法》的出台，将大大调动社会资本的投资积极性，“有利于扩大民间投资，激发社会活力，增加公共产品和服务供给。”

三大政策保驾护航

从1984年深圳沙角B电厂项目实行特许经营至今，我国开展基础设施和公用事业特许经营已有30多年。李朴民坦言，实践中，主要存在着国家层面缺乏统一的制度规范，民间投资权益保障机制不完善，行政审批程序繁琐等亟待解决的问题。“这些问题影响了社会资本参与的积极性，制约着特许经营健康发展。”

因此，《办法》对此进行了针对性很强的设计。在接受《瞭望》新闻周刊采访时，权威人士具体介绍了三方面保障型政策：

其一，创新金融服务模式，为特许经营项目拓宽资金渠道。

权威人士表示，特许经营的健康发展离不开金融机构的有力支持和配合。《办法》明确提出，国家鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。政策性、开发性金融机构可给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。

不仅如此，国家还鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金，鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债券融资工具等方式拓宽融资渠道。

此外还强化了政府投资的支持。县级以上人民政府有关部门可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营的引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等不同方式来支持有关特许经营项目的建设运营。

其二，明确政府违约责任。

李亢表示，特许经营的核心是政府、社会双方协商约定、共担风险、长期合作、各展所长，共同提供优质的公用产品和服务。从这个意义上讲，政府诚信履约至关重要。“特许经营项目往往投资额大、周期长，涉及多方利益主体，同时与政府相关部门和一些中介机构都有关，所以需要政府长期稳定的可预期的合作和支持机制。”

结合实践看，李亢坦言，有的地方政府和相关部门不按照特许经营协议履行价格调整承诺，或是主要负责人调整了，就导致原有的特许经营协议需要修改、调整。“有的政府直接违约，这样的情况确实存在，需要我们在立法中重点加以解决。”

对此，《办法》从强调双方的协商合作、严格政府履约义务、明确政府违约责任三方面作出制度安排。《办法》强调通过协议来约定各方的权利义务，要求各方当事人应该遵循诚实信用的原则，按照约定全面履行义务。

为社会广泛关注的是，《办法》明确规定，实施机构应当按照特许经营协议严格履行有关义务，为特许经营者建设运营特许经营项目提供便利和支持，提高公共服务水平；行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行。

其三，着力减少审批环节，畅通社会资金参与渠道。

据李亢介绍，在国家发展改革委的调研中，有水务企业反映，某个污水处理特许经营项目需要盖160多个章，历时一年半，最后才得以开工建设，这些行政审批影响了民间投资的进入。

对此，《办法》严格管控审批环节，规定地方政府要建立特许经营部门协调机制，审查特许经营项目必须依托部门协调机制来加速项目的实施；通过简化审核内容避免重复审查；通过严格依法管控禁止新增行政审批。

适应稳增长紧迫需要

李朴民表示，针对经济下行压力加大、传统增长引擎动力下降的情况，去年以来，报经国务院批准，国家发展改革委牵头实施了7大类投资工程包、6大领域消费工程，并推出了80个鼓励社会资本特别是民间投资参与建设营运的示范项目。有关地方也广泛吸引社会投资，推出了一批政府与社会资本合作项目，取得了积极成效。

但在实践中，特许经营面临的障碍严重制约了社会资金尤其是民间投资的积极性。中央对此给予高度重视。党的十八届三中全会明确要求“制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”，国务院领导同志多次作出重要批示指示，要求推广项目融资、特许经营等模式，吸引更多社会资本参与建设运营，积极推动相关立法，为鼓励民间资本进入相关领域提供法治保障。在此时间节点，出台基础设施和公用事业特许经营管理办法，正是希望激活社会资本的投资活力和热情。

不仅如此，李朴民还透露，根据中央全面深化改革领导小组2015年改革工作要点、十二届全国人大五年立法规划和国务院立法计划部署，国家发展改革委正在会同有关部门起草基础设施和公用事业特许经营法。但法律的制定需要一个过程，考虑到当前促进民间投资、稳定经济增长需求任务紧迫，按照急用先行原则，国家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行联合起草了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，报经第89次国务院常务会议审议通过。

通过特许经营的方式引导社会资金进入到公共服务的薄弱环节，这是中国国际经济交流中心副理事长郑新立一直呼吁的内容。他稍早前在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，铁路、公路、医院、养老院、幼儿园、停车场、充电桩等，都可以采取特许经营的办法，由政府制定政策，使投资能得到合理回报，并通过招投标，选择有资质的企业承担投资建设任务。引导社会资金投入这些领域，既能消除经济社会发展瓶颈，又能拉动投资需求，对稳增长发挥重要作用。

加快推动立法“定心丸”

据权威人士透露，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》酝酿多时，经过数轮修改，还曾一度陷入停滞。《办法》最终以六部委联合发文的形式呈现。本质上还是一个部门层面的规章，需要通过进一步的试点、运用，总结经验和逐步完善，再上升为国务院的条例以及法律。

之所以以部门规章的层级而不是以具有更高行政法规效力的国务院条例出台，原因在于存在的争议难以短期达成共识，一些具体细节争论也较大。据中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟介绍，政府购买服务这一概念是否可以宽泛化就是争议之一。国家发展改革委的观点倾向于不应该把财政付费过度扩大化。很多特许经营的项目，本身的收费就能够回收自己的项目建设和运营成本，所以很可能不需要财政的补贴。

但在李开孟看来，多个部委联合出台管理办法，一定程度上解决了我国特许经营无法可依的局面，解决了一些重要协议、合同、文本的内容框架问题，对于协调各部委的思想、立场有很重要的价值，有利于各部委之间就相关领域新体制、新机制、新模式的建立和完善达成一致。

李亢也告诉记者，《办法》作为部门级规章，在效力层级和规范内容上存在一定局限，有些症结还是需要通过更高层次的立法来加以解决。

“特许经营法是基础设施和公共事业领域急需的顶层设计。”权威人士向《瞭望》新闻周刊记者透露，国家发展改革委已于今年1月牵头成立了基础设施和公用事业特许经营立法工作领导小组。国家发展改革委主任徐绍史担任组长。财政部、国务院法制办为副组长单位，国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、国资委、人民银行、银监会为领导小组成员。

“国家发展改革委将积极会同有关部门，按照全国人大和国务院立法规划计划的部署，总结经验，梳理问题，推动基础设施和公用事业特许经营国家立法进程。”李亢说。